דו"ח המבקר המלא על התנהלות עיריית בית שמש

לתועלת גולשי האתר תושבי בית שמש, אנו מגישים את דו"ח המבקר השלם על העיריה והעומדים בראשה – לא נגענו

מבקר המדינה, יוסף שפירא
מבקר המדינה, יוסף שפירא

רקע כללי

על פי נתוני משרד הפנים, בסוף 2015 מנתה אוכלוסיית בית שמש כ-110,400 תושבים ושטח שיפוטה של עיריית בית שמש (להלן – העירייה) השתרע על פני כ-38,289 דונם, ובשנת 2013 ירדה רמתה החברתית-כלכלית מ-3 ל-2 מתוך 10 . מר משה אבוטבול מכהן בתפקיד ראש העירייה מנובמבר 2008. בעירייה מכהנים שני סגנים בשכר: מר מאיר בלעיש, שגם משמש ממלא מקום ראש העירייה, ומר שמואל גרינברג; מנכ"ל העירייה מר מתתיהו חותה מכהן בתפקיד משנת 2006 (להלן – המנכ"ל); גזבר העירייה מר אריה ברדוגו מכהן בתפקיד משנת 1994 (להלן – הגזבר); היועץ המשפטי עו"ד מיקי גסטוירט מכהן בתפקיד משנת 2002 (להלן – היועץ המשפטי). מועצת העירייה מונה 19 חברים.

העיר בית שמש גדלה במהירות החל מאמצע שנות התשעים. היא צפויה להמשיך לגדול בקצב מהיר, ובתוך עשור למנות יותר מ-250,000 נפש ולהיות בין חמש הערים הגדולות במדינה ובעלת היקף הבנייה הגדול בארץ.

פעולות הביקורת

מאוקטובר 2016 ועד פברואר 2017 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב (להלן – הביקורת או ביקורת המעקב) על ביקורת קודמת בנושא ניהול כוח אדם בעירייה (להלן – הביקורת הקודמת או הדוח הקודם מ-2011). ביקורת המעקב נועדה לבדוק את אופן תיקון עיקר הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת, והיא התמקדה בנושאים האלה: שיא כוח אדם, תקן כוח אדם, ועדות כוח אדם, המבנה הארגוני של העירייה, העסקת קרובי משפחה בעירייה, כוננויות ושעות נוספות.

הליקויים העיקריים: מצבה הכספי הקשה של העירייה ואי-התייעלותה בענייני כוח אדם

בשנים 2013-2015 סבלה העירייה מגירעון שוטף בתקציב הרגיל שלה והוא נע בין 11 ל-20 מיליון ש"ח.

עקב הגירעונות בתקציבה הרגיל בשנים 2013-2015, יזמה העירייה תכנית התייעלות שמטרתה לאזן את תקציב העירייה החל משנת 2016, ובפברואר 2015 אישרה את התכנית.

באוקטובר 2016, לאחר שלא עמדה ביעד התכנית, חתמה העירייה על תכנית התייעלות נוספת שנועדה לאזן את תקציבה השוטף החל משנת 2017.

העירייה הגדילה את מכסת התקנים שלה וגייסה עובדים בלא אישור משרד הפנים, אף שהתחייבה בתכנית ההתייעלות שלא לעשות כן.

העירייה פעלה להקטנת הגירעון באמצעות נטילת הלוואה, ובכך הגדילה את התחייבויותיה.

משרד הפנים אישר את תקציב העירייה לאחר סיום שנת הכספים, ובכך למעשה הוא רוקן מתוכן את סמכויות הפיקוח שלו על ניהול התקציב של עירייה הנמצאת במצב כספי קשה ומקיימת תכנית התייעלות.

אי-הסדרת תקן המשרות וחריגה מתמשכת בתקציב השכר

העירייה, העומד בראשה מר משה אבוטבול, הגזבר ומנהל אגף משאבי אנוש מר יוסי כהן, לא יישמו את המלצת ביקורת המדינה ולא קבעו תקן מאושר כנדרש בתקנות הכנת התקציב, גם לא בחלוף שש שנים מדוח הביקורת הקודם. היעדר תקן כוח אדם מאושר המתבסס על פירוט עלויות השכר – לרבות כמות המשרות הצפויות בתחילת כל שנה – אינו מאפשר להתחקות על הרציונל העומד בבסיס החלטת העירייה באשר לתקצוב הסעיפים למיניהם ובאשר לתקצוב הוצאות השכר שלה.

בשנים 2012 2015 חרגה העירייה מתקציב השכר שלה בסכום של מיליוני ש"ח עקב שנים של היעדר תקצוב המשרות בתקן ושלא בתקן הצפויות לה בתחילת כל שנה, כנדרש בתקנות הרשויות המקומיות (הכנת תקציבים), התשל"א-1971 (להלן – תקנות הכנת התקציב).

ועדת הבחינה הלא מוסדרת לקבלת עובדים

בשנים 2014 2016 הופיעו בוועדות הבחינה לקבלת עובדים שני נציגי ציבור בלבד, וברובן אף הופיע אותו נציג. יתרה מזו, במאי 2014, נציג הציבור שהשתתף ברוב ועדות הבחינה החל לשמש פקיד קבלה בחברה המספקת לעירייה שירותי גבייה, בד בבד להיותו נציג הציבור בוועדות הבחינה. גם נציג הציבור השני התמודד באפריל 2016 במכרז למילוי תפקיד ממונה על שירותי חירום וביטחון בעירייה במקביל לחברותו בוועדות הבחינה כנציג הציבור, וגם לאחר שהתמודד לתפקיד בעירייה המשיך לשמש נציג הציבור בוועדת הבחינה. יצוין כי הוא לא זכה בתפקיד.

למעט מקרים בודדים, בשנים 2014 2016 לא הייתה אישה חברה בוועדות הבחינה לבחירת עובדים בעירייה. יתרה מזו, כאשר התמודדו נשים במכרזים בשנים הללו, ועדות הבחינה לא התייחסו לצורך בהעדפה מתקנת ולחובת ייצוג הולם כמתחייב בחוק שיווי זכויות האישה, תשי"א – 1951.

הסכם למתן הטבות שכר בניגוד לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985

עיריית בית שמש חתמה עם ועד העובדים על שני הסכמים, בשנים 2012 ו-2013. בשני ההסכמים ישנן התחייבויות למתן הטבות שכר, הטבות המחייבות את אישור הממונה על השכר במשרד האוצר על פי חוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 ושאסור לשלמן בלא אישור זה, ובכללן: שעות נוספות, שעות כוננות ואחזקת רכב.

ההסכם מ-2013 הובא לידיעת הממונה על השכר במשרד האוצר כדי לאשרו, באיחור של שנה וחצי. ההסכם מ-2012, לעומת זאת, לא הובא לידיעת משרד האוצר כלל. עצם חתימת העירייה על הסכם למתן הטבות שכר לעובדים בטרם ניתן אישור ממשרד האוצר הוא נוהג אסור ופסול שיש בו לכאורה התחייבות למתן הטבות שכר החורגות מהוראות חוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985.

העסקת קרובי משפחה

בעירייה הועסקו 568 עובדים שיש ביניהם קרבת משפחה (מתוך 1,078 עובדי העירייה בספטמבר 2016), שהם כ-53% מכלל העובדים בעירייה. מתוך 568 עובדים האמורים לעיל, 329 הם קרובי משפחה כהגדרתם בחוק (כ-30.5% מכלל עובדי העירייה).

על אף ההיקף הנרחב של תופעת העסקת קרובי משפחה בעיריית בית שמש, העירייה לא עשתה מיפוי עובדים בעלי קרבת משפחה ולא בדקה את אופי הקרבה ביניהם, אלא הסתפקה בהצהרת העובדים בשאלון שקיבלו בעת קבלתם לעבודה ובו נדרשו להצהיר אם יש קרבת משפחה בינם ובין עובדים אחרים המועסקים בעירייה.

התערבות אסורה של סגן ראש העירייה בענייני כוח אדם

משרד מבקר המדינה בדוח הקודם מ-2011 ומשרד המשפטים קבעו כי לסגן ראש העירייה, מר מאיר בלעיש, אסור לעסוק בתחומים הנוגעים לענייני כוח אדם בעירייה מאחר שהוא קרוב משפחתו של מנהל אגף כוח אדם ומשאבי אנוש בעירייה, מר יוסי כהן. אף על פי כן, באפריל 2014 מינתה העירייה בישיבתה הראשונה של מליאת המועצה בקדנציה שלאחר הבחירות את מר מאיר בלעיש לשמש סגן ראש העירייה וממלא מקומו, וכחודשיים לאחר מכן הוא שב ומונה לשמש חבר בוועדת כוח אדם והמשיך להיות מעורב בענייני כוח אדם ולהשתתף בוועדות הבחינה לקבלת עובדים. יתר על כן, מר בלעיש השתתף בוועדת הבחינה לקבלת עובדים גם כשהייתה לו היכרות מוקדמת עם חלק מהמועמדים שהתקבלו לעבוד בעירייה על סמך המלצתו, ולא זו בלבד אלא שקרוב משפחתו, מנהל אגף משאבי אנוש, היה אף הוא חבר בוועדה, למרות הדוח הקודם מ-2011 שאסר זאת.

הענקת כוננות ושעות נוספות לעובדים בלא תבחינים ומכסות

מכסת שעות הכוננות נקבעת על פי החלטתם של מנכ"ל העירייה ושל הוועדה המקצועית לכוח אדם בעירייה בלי אמות מידה מוסדרות. אין רשימת תפקידים מסודרת שנקבעים בה הכוננים, אין מכסת שעות כוננות חודשית לעובד, למחלקה או לעירייה, ואין התייחסות לתקופת הכוננות המאושרת. לא זו אף זו, נמצא שהעירייה משלמת לעובדים שעות כוננות שלא על פי ביצוע ושלא על פי דיווח ובניגוד גמור להנחיות האוצר.

אין לעירייה נהלים וכללים כתובים ואין לה אמות מידה ברורות באשר להקצאת שעות נוספות לעובדיה. נמצא כי חלק מהעובדים חורגים משמעותית מהמכסה המרבית שנקבעה להם.

ההמלצות העיקריות

על העירייה להיערך מבחינה תקציבית נוכח הוצאותיה ההולכות וגדלות עקב קצב גידולה המהיר של אוכלוסייתה.

על משרד הפנים לעקוב מקרוב אחר התנהלותה הכספית של העירייה, לבחון את הגורמים לגירעונות המתמשכים בתקציבה ולהיערך ולפעול על פי הצורך.

על העירייה לקבוע תקן כוח אדם כנדרש בתקנות הכנת התקציב, כדי שבתחילת כל שנה תוכל להיערך בתקציב השכר הצפוי שלה לפי כמות המשרות.

על העירייה לבצע פעולה אקטיבית לאיתור עובדים בעלי קרבת משפחה, לברר את דרגת הקרבה ולפעול לצמצום התופעה של העסקת קרובי משפחה.

על סגן ראש העירייה, מר מאיר בלעיש, לחדול מכל פעילות בעניינים הקשורים לכוח אדם בעירייה משום שיש בכך חשש לניגוד עניינים ופגיעה באמון הציבור.

על העירייה לבצע בחינה מחודשת בנוגע לנחיצות הקצאת שעות הכוננות ובנוגע להיקפן, זאת לאחר ביצוע מיפוי צורכי העירייה לשעות כוננות והגדרת התפקידים ששעות הכוננות חיוניות להם לצורך מתן שירות יאות לציבור התושבים.

על העירייה לקבוע כללים ברורים לביצוע שעות נוספות וקביעת מכסה מרבית על פי אופי התפקיד. על העירייה לנהל מעקב ופיקוח נאותים אחר מימוש השעות הנוספות, שכן חריגה משמעותית ממכסת השעות הנוספות עלולה להוביל לחריגה מתקציב השכר.

סיכום

ממצאי ביקורת המעקב העלו שורה ארוכה של ליקויים, חלקם חמורים וחלקם אף מתחום טוהר המידות.

חומרת הדבר נעוצה בכך שחלק ניכר מהליקויים עלה כבר בביקורת הקודמת, אך עיריית בית שמש התעלמה מהדברים ולא הקפידה לתקן את הליקויים גם בחלוף שש שנים ויותר מפרסום ממצאי הביקורת הקודמת. נמצאו ליקויים רבים, חלקם חמורים, בתפקוד העירייה ובפעילותה בנושא הכספים ובניהול כוח האדם. בכלל זה: גירעונות מתמשכים בתקציבה השוטף; אי-עמידה בתכניות התייעלות; חריגות בתקציב השכר; ליקויים בוועדת הבחינה לקבלת עובדים; מעורבות אסורה של סגן ראש העירייה בענייני כוח אדם; תופעה נרחבת של העסקת קרובי משפחה בלי שנקבעו כללים להעסקתם; הענקת כוננות ושעות נוספות לעובדים בלא תבחינים. עיריית בית שמש ממשיכה להתנהל במקרים רבים באופן כושל ובניגוד לכללי המינהל התקין בנושא כוח אדם. מהדוח גם עולה תופעה מדאיגה וחמורה: העירייה דיווחה על תיקון הליקויים, אולם בביקורת נמצא כי רוב הליקויים לא תוקנו ודיווחי העירייה התבררו כלא מהימנים.

על העירייה להפיק לקחים מממצאי הדוח הזה ולפעול לאלתר ובלא כל דיחוי נוסף לתיקון הליקויים שכאמור חלקם חמורים ומתמשכים.

נוכח חומרת הממצאים בדוח זה ונוכח התמונה העולה ממנו – של התעלמות מחלק ניכר מממצאי הדוח הקודם מ-2011 – הרי שהתנהלותה הכושלת והממושכת של עיריית בית שמש בנושא ניהול כוח האדם מחייבת את משרד הפנים, כמי שאחראי לפקח על הרשויות המקומיות וכמי שמשמש מאסדר שלהן, לשקול הפעלת כל הסמכויות העומדות לרשותו, כדי ליצור שינוי עמוק והכרחי באופן התנהלותה של העירייה ובאופן תפקודה בתחום זה.

השארת תגובה