הכרזת טראמפ: חשש ממלחמת סחר

האם הכרזת טראמפ על הטלת מכסים בתחום הפלדה חוקי? מי הנפגעים העיקריים? והאם יש חשש למלחמת עולם שלישית? • פרופ' אריה רייך, מומחה למשפט בינלאומי ובורר, בראיון עם התשובות המרתקות

פרופסור אריה רייך
פרופסור אריה רייך
עכשיו באשדוד: דירה החל מ-1.100.000 ש"ח

היה זה שבוע סוער במיוחד לכלכלת ארה"ב. הנשיא טראמפ הכריז על צאתו לדרך למימוש הבטחת בחירות נוספות – לדאוג למשרות עבור האמריקאים, אבל בדרך פחות מומלצת – שיטת המכסים.

טראמפ הכריז על תכניתו להטיל מכסים על הפלדה (25%) והאלומיניום (15%) המיובאים לארצות הברית בשידור חי, כשמיליוני כלכלנים ובלי עסקים צופים בו ברחבי העולם, כנראה לא ציפה להתנגדות מבית, כאשר בכירים בתפקידי מפתח כלכליים בממשלו התפטרו בעקבות ההכרזה. אך אלו הצרות הקטנות שלו.

לא במקרה בחר טראמפ את ענף הפלדה. על פי נתוני ארגון הסחר הבינלאומי מייבאת ארה"ב פי ארבעה יותר פלדה מכפי שהיא מייצרת, ומייבאת אותה מ-100 מדינות שונות. לפי נתוני היבוא בשנת 2017, כשלושה רבעים מהיבוא מגיע משמונה מדינות בלבד: קנדה, ברזיל, דרום קוריאה, מקסיקו, רוסיה, טורקיה, יפן וטאיוואן.

עם זאת, מעצמת הייצור הסינית, שאחראית על מחצית מתפוקת הפלדה העולמית, נמצאת רק במקום ה-11 ברשימת המדינות שמייצאות פלדה לארה"ב, מאחר ובעבר כבר הטילה ארה"ב מגבלות על יבוא פלדה מסין.

המסכים בוול סטריט שיקפו היטב את תוצאות החלטת טראמפ, כאשר ביום חמישי זינקו מניות יצרניות הפלדה והאלומיניום האמריקאיות ב-7%, והמניות של פורד, קטרפילר ובואינג ירדו בכ-3%.

לכאורה, מדובר בהפרה בוטה של הסכם הסחר הבינלאומי. אלא שהפעם נקט טראמפ בתרגיל שבמשך עשרות שנות קיום ההסכם לא חלמה אף מדינה עליו: שימוש בסעיף מחריג של "ביטחון לאומי".

הנפגעת העיקרית מהטלת המכסים היא דווקא ידידתה הקרובה של ארצות הברית, קנדה, שמייצאת כמעט 90% מהפלדה שלה לארה"ב ואחראית על יבוא של כ-40% מהאלומיניום המיובא לארה"ב, יותר מכל מדינה אחרת. בינתיים מנסה הממשל הקנדי לבטל את הגזירה ולהחריג את קנדה מהמכסים באמצעות מגעים עם הבית הלבן, אך ללא שום פריצות דרך. לדברי ראש ממשלת קנדה, גסטין טרודו, הטלת המכסים "לחלוטין אינה מתקבלת על הדעת".

הכלכלנים אגב, סבורים כי טראמפ שגה בהחלטתו וההחלטה רק תסב נזק לצרכן האמריקני, שייאלץ לשלם יותר. "ברגע שמחיר הפלדה המיובא עולה ב-25% גם המקומיים יעלו את המחירים והצרכנים ייפגעו", הם טוענים. לדברי הכלכלן ומומחה הסחר פיטר פטרי, מבית הספר לעסקים של אוניברסיטת ברנדייס, "התעשיות שרוכשות פלדה ואלומיניום, וכמובן היצואניות החקלאיות (שעלולות להיפגע מצעדים נגד ארה"ב) מעסיקות פי כמה וכמה אנשים מהתעשיות שעליהן הנשיא טראמפ מנסה להגן. בנוסף, השקעות כלכליות מסתמכות על מדיניות כלכלית, ולכאוס המשתולל כעת יש מחיר – אפילו אם הגורמים המתונים יצליחו לרסן את המדיניות שהנשיא מצייץ עליה בימים אלה".

התגובות לא איחרו להגיע ובאיחוד האירופי איימו בתוכנית בת שלושה שלבים, שאם תיושם תביא להפסד של 3.5 מיליארד דולר לסחר האמריקאי – פחות או יותר הסכום שבו האיחוד צפוי להיפגע בעקבות הטלת המכסים. התוכנית כוללת הטלת מס על מוצרים אמריקאים כמו ויסקי, אורז, חמוציות, מיץ תפוזים, אורז ואופנועים. למעשה, מדובר במוצרים ספציפיים שנבחרו כדי ליצור לחץ פוליטי נקודתי: אופנועי הארלי דיווידסון, למשל, מיוצרים באזור הבחירה של יו"ר בית הנבחרים פול ראיין; מיץ תפוזים מגיע בעיקר מפלורידה, מדינה שמתנדנדת בין שליטה דמוקרטית לרפובליקנית.

גם בסין, שספגה הכי הרבה מהביקורת של טראמפ במהלך המרוץ לבית הלבן, ביקרו את המהלך בחריפות – אך טרם גיבשו מדיניות כללית לטיפול במה שנתפס בעיניהם כסחר לא הוגן.

בכדי להבין את עוצמת ההחלטה של טראמפ ולקראת מה שנראה כמלחמת סחר עולמית, שוחח 'קו עיתונות' עם פרופ' אריה רייך מאוניברסיטת בר אילן, מומחה למשפט בינלאומי, המחזיק קתדרה בנושא משפט מוסדות האיחוד האירופי ואף ניהל בעבר הליך בוררות לאחר שארה"ב נתבעה על הפרת הסכם הסחר הבינלאומי.

• מהו למעשה הסכם הסחר העולמי, ומה מטרתו?

"לארגון הסחר העולמי יש חבילה של מלא הסכמים, מכל מיני סוגים ומינים, שמטרתם לאפשר לסחר לנוע באופן חופשי בין המדינות בעולם וכל המדינות הסוחרות נהנות מזה. כשאין הגבלות זה אומר שאנחנו יכולים להשיג מוצרים, וגם במידה מסוימת שירותים, במחירים הכי טובים. אנחנו קונים את זה מהספק באופן הכי איכותי והכי זול ובעצם זה אומר שרמת החיים שלנו עולה, כי יש לנו משכורת מוגבלת ואם המוצרים זולים אנחנו יכולים לקנות יותר עם המשכורת הזאת. לעומת זאת, אם המוצרים יקרים יותר בגלל מחסומי סחר, כמו למשל מכס, אז אנחנו מוגבלים במה שבאפשרותו לקנות ולמעשה רמת החיים שלנו מוגבלת יותר.

"קח למשל את הסיפור של טראמפ בארצות הברית. מה שקורה שם, זה שישנם מפעלי פלדה, שהם כנראה לא יעילים, ולכן הם לא יכולים להתחרות. אז יש שתי ברירות – או שהם יתייעלו וימצאו דרכים להוריד מחירים, או שזה אומר שפלדה זה אולי התחום הלא נכון לתעשייה המקומית בארצות הברית.

"אבל אם במקום שני הדברים האלו המדינה מחליטה להגן עליהם באמצעות מכסים, אז מחירי הפלדה יעלו. לצורך העניין, כעת, כשטראמפ הטיל מכסים של 25% על יבוא הפלדה, המקומיים ימכרו את הפלדה ב-25% יותר יקר, כי אין להם תחרות, וגם מחיר הפלדה המיובאת יעלה בסכום הזה. זה אומר שכל הדברים במדינה יתייקרו. החל מבתים, שמשתמשים בפלדה כדי לבנות אותם, מכוניות, מכונות וכל דבר אחר שהפלדה היא אחת ממרכיביו. זה גם לא ייגמר בפלדה. יבואו תעשיות אחרות, גם הן רוצות שיגנו עליהן, ואז יטילו גם מכס כדי להגן עליהן. ואז יעלו המחירים בעוד כמה מוצרים. ואנחנו, האזרחים, המשכורות שלנו יספיקו לפחות".

• מה קורה כאשר מדינה מפרה את ההסכם?

"ארגון הסחר העולמי, שקם ב-1995, יצר מנגנון בוררות שברגע שיש מחלוקת זה מובא להכרעה אצל שלושה בוררים שיכריעו אם מדובר בהפרה של ההסכם והאם על המדינה הנתבעת להפסיק את הפעולה המפירה את ההסכם. על זה יש זכות ערעור בגוף ערעורים שהקים הארגון, אבל אם גם הם יגידו שזו הפרה, אז המדינה צריכה לציית. אם היא מסרבת לציית, אז הארגון מאשר למדינה שסובלת מההפרה לנקוט בסנקציות כלכליות נגד אותה מדינה. בדרך כלל, המשמעות היא שהיא יכולה לבחור מגוון מוצרים המיוצרים באותה מדינה ולהטיל עליהם מכסים. מין עונש כזה של סנקציות נגדיות.

"למשל כעת, האירופאים כבר הודיעו שאם ארצות הברית תטיל את המכס על הפלדה הם יטילו מכסים על אופנועים של הארלי דייוידסון, מכנסי ג'ינס, וויסקי אמריקאי וכל מיני מוצרים שמיוצרים במדינות שתומכות בטראמפ".

• האם דינה של מעצמה כלכלית כמו ארה"ב שונה?

"באופן עקרוני, עדיין הכח מדבר. ברור שמדינה גדולה וחזקה כמו ארצות הברית יכולה להרשות לעצמה דברים שמדינה קטנה, כמו למשל ישראל, פחות יכולה להרשות לעצמה. אבל עדיין, הרעיון של הארגון, והרעיון של המנגנון המשפטי, בא באיזשהו מקום לאזן את הכוח הזה ולנסות להעביר את ההתנהלות מפסים של כוח לפסים של חוק".

• האם המכסים שהטיל טראמפ על הפלדה והאלומיניום מהווים הפרה של ההסכם?

"זו שאלה מעניינת. בגלל שמה שהאמריקאים עושים, זה שהם טוענים שההגנה על מפעלי הפלדה נדרשת מסיבות של ביטחון לאומי. יש סעיף בהסכם של ארגון הסחר העולמי שמתיר למדינות לסטות מהוראות ההסכם אם הדבר דרוש לצורך הגנה על הביטחון הלאומי. הם טוענים שפלדה הוא מוצר שנדרש לתעשיית הנשק ולכן מותר להם להטיל את המכסים.

"ברור שמדובר בטיעון לא כל כך משכנע. שכן אם כל מה שהיה מעניין אותם הוא נושא הביטחון הלאומי, היה באפשרותם להגדיר 'חריג' שמגן רק על תעשיית הנשק. לא לכל הפלדה. תהיה תביעה מול האיחוד האירופי והשאלה היא האם הם באמת יצליחו לשכנע את הבוררים שמדובר במהלך מוצדק לביטחון הלאומי.

"הקושי במקרה הזה, הוא שבניגוד לסעיפים חריגים אחרים, הסעיף של חריג הביטחון הלאומי נותן המון שיקול דעת למדינה. כי הסעיף אומר: "דברים שהמדינה חושבת שהם דרושים לביטחון הלאומי שלה". בסעיפים חריגים אחרים, למשל בריאות הציבור ואיכות הסביבה, הם תמיד אומרים שזה דרוש לבריאות. זאת אומרת, שקיימת בדיקה אובייקטיבית מצד הארגון. בביטחון לעומת זאת, זה תלוי במדינה עצמה, האם היא חושבת שזה דרוש לביטחון הלאומי. זה סובייקטיבי. וזה למעשה התכנית של טראמפ.

"שים לב שהוא אומר שאם אנחנו נלך למלחמת סחר הוא לא מפחד מזה והוא ינצח. במובן הזה, אני חושב שהאירופאים נוהגים קצת לא בשכל, כי הם מצהירים קבל עם ועדה שהם יטילו מכסים רק כדי להעניש את ארצות הברית. הם לא טוענים שהם עושים את זה בשביל ביטחון לאומי. לכן, כשהם יטילו מכסים יהיה הרבה יותר קל להוכיח שגם הטלת המכסים שלהם היא הפרה של ההסכם. כי אתה לא אמור להטיל בעצמך. אתה אמור לחכות שההליכים ייגמרו ואז הארגון יאפשר לך להטיל מכסים נגדיים. אבל אם הם ירוצו להטיל נכסים בעצמם ולא יחכו לסיום ההליכים, אזי גם הם יפרו את ההסכם – ולא יוכלו לטעון שההפרה נעשתה מטעמי ביטחון לאומי, כי ג'ינס זה לא משהו שדרוש לביטחון הלאומי וגם לא וויסקי".

• כיצד היית פוסק, במידה ובהיית בורר בתביעה שכזו?

"אני לא יכול לומר לך כיצד הייתי פוסק, כי זה תיק מורכב מאוד ולא כל העובדות לפני. עד היום הארגון השתדל לא להיכנס לפינות של ביטחון לאומי, כי זה נושא שמאוד רגיש למדינות. תחשוב למשל כאן בישראל, אנחנו לא רוצים ששלושה בוררים זרים יקבעו לנו מה דרוש לביטחון הלאומי שלנו. זה יותר מדי בציפור הנפש שלנו – ושל כל מדינה. לכן הארגון תמיד השתדל לא להיכנס לעניין. ולכן הסעיף גם נוסח בצורה שמאפשרת אוטונומיה לכל מדינה לקבוע בעצמה. ובכל אופן, זה סוג של ניצול לרעה. באיזשהו מקום יש גבול. מחר תבוא מדינה ותבקש להגן על מברשות שיניים מאחר וחיילים משתמשים בהן ואין לדבר סוף. אם זה יגיע להחלטת הארגון זה יהיה תקדים היסטורי, שהארגון נכנס לראשונה עמוק בנושא הביטחון הלאומי ויצטרכו לקבוע לו גבולות. אם נגיע לשם זה יהיה דיון מאוד מעניין ותקדימי".

• כמה זמן אמורה להתנהל תביעה שכזו?

"לפי הספר, זה אמור להסתיים בתוך שנה ושלושה חודשים, כולל ערעור. בפועל, בשנים האחרונות המנגנון לא מצליח לעמוד בלחץ, כי יש המון המון תביעות, וזה מתארך לכיוון השנתיים שלוש.

"גם אם אחרי שנתיים יקבעו שהוא הפר את ההסכם, אז הוא לא יצטרך לשלם פיצויים ומה שיגידו לו זה שהוא צריך לבטל את המכס. בינתיים, הוא נתן הגנה של שנתיים שלוש למפעלי הפלדה שלו. לכן, יכול להיות שבגלל זה האיחוד האירופי מתכוון להיכנס ראש בראש. הוא אומר: אם אתם הולכים למלחמה ומזלזלים בצורה כל כך בוטה בכללים, אז אני גם שובר כלים. בגלל זה יש חשש כל כך גדול אצל כל המעורבים בנושא שאנחנו לקראת מלחמת סחר שתהרוס את כל המנגנון שעבדנו כל כך קשה כדי לבנות אותו. כי באמת הצליחו וברוך השם המנגנון הזה עובד די יפה. ב-65% מהמקרים זה עובד מצוין ובסך הכל המדינות שומרות על הכללים.

"לכן יש חשש עכשיו שבגלל הבוטות של הדבר הזה שזה באמת יגרום להתמוטטות. כי אם האירופאים, סין ויפן יגידו שבגלל שארצות הברית ביצעו הפרה כל כך בוטה, גם הם ינהגו כך. וכמו שהם הולכים לנצל את המערכת ולמשוך שנתיים שלוש אז גם הם ימשכו שנתיים שלוש. בתום הזמן יהיו פסיקות הדדיות וכל שיהיה עליהם לעשות הוא לעצור את המלחמה – מבלי להסתבך בסנקציות. אבל בינתיים זה יכאב לאמריקאים. וזו הסיבה לכך שהבורסות נפלו, כי יש חשש למלחמת סחר.

"היינו בסיפור דומה בשנות השלושים של המאה הקודמת בארצות הברית, כשהתחילה תקופת השפל ונפילות הבורסה, הלכו שני חברי קונגרס בארצות הברית, אחד בסנאט ואחד בבית הנבחרים, והם הביאו חוק שהעלה בעשרות אחוזים את רמות המכס בארצות הברית. אני לא יודע אם הם היו תמימים או שהם עשו את זה בזדון. אבל הם אמרו, תראו יש בעיה בארה"ב. אבטלה גדולה. מפעלים נסגרים. אנחנו חייבים להגן על הכלכלה שלנו ולכן אנו מטילים מכסים של 30%-40% בערך. הרי צריך שגם הנשיא יחתום על החוק והמון אנשים, ביניהם אלפי כלכלנים, חתמו על עצומה שקרא לנשיא לא לאשר את החוק הזה, כי הם אמרו שזה יביא חורבן עמוק יותר לכלכלה, אבל הוא לא הקשיב להם וחתם על החוק הזה.

"היום, במבט לאחור, מסכימים כולם שלא רק שזה לא עזר למצב הפועלים והכלכלה האמריקנית, אלא זה פגע קשות, כי זה ייקר את המוצרים, הוריד את איכות החיים וגם שאר המדינות העלו את המכסים ומצב הכלכלה בעולם היה בכי רע. יש גם הטוענים שזו הייתה אחת הסיבות לפרוץ מלחמת העולם השניה. כי אלמלא היה מצב כזה קשה בכלכלה בגרמניה, היטלר לא היה נבחר. בדיוק כדי למנוע את הדברים האלה, הקימו מיד אחרי המלחמה את מה שמכונה היום ארגון הסחר העולמי ואז כונה 'הסכם גג'. כיום אנחנו אמנם לא במצב שבו היינו בשנות השלושים, אבל מה שקורה לאחרונה מזכיר לאנשים רבים את מה שקרה אז ולכן אנחנו שומעים המון קריאות לא ללכת למקום הזה".

• האם ייתכן שהסעיף יוצא מההסכם בעקבות מה שקורה?

"אין מצב. אל"ף, לא יכולים לשנות את הסעיף ואף מדינה לא תסכים לזה. הסעיף עצמו, אין שום דבר רע בו והוא מוצדק. מותר לכל מדינה לעשות את כל הנדרש כדי להגן על הביטחון הלאומי. אסור למדינה להשתמש בסעיף הזה באופן ציני בכדי להגן על תעשיה מקומית שאיננה ביטחון לאומי. יכול להיות שמה שיקרה כתוצאה מהסכסוך הזה, שבסוף תהיה לנו פסקה מסוימת שמגדירה את הסעיף הזה, מה שאין לנו היום.

"למשל, שמדובר על תעשיה שאכן מקושרת ישירות לביטחון הלאומי. נגיד ש-20% מהפלדה בארצות הברית הולך לתעשיית הנשק? אז תגן על 20% של תעשיית הפלדה ולא על 100%. יש דרכים לעשות את זה, למשל לתת סובסידיה לפלדה שמיועדת לתעשיית הנשק – במקום מכס. יש כל מיני דרכים לעשות את זה. הרי מה בעצם אומרת הטענה? שאם תחוסל לחלוטין תעשיית הפלדה אנחנו נהיה תלויים בפלדה מיובאת ובזמן מלחמה לא יהיה לנו פלדה. כי אם למשל יטילו עלינו חרם, אז בזמן מלחמה לא תהיה לנו פלדה בשביל לייצר נשק ותחמושת חדשה. אבל אין הגיון להגן על כל התעשיה, למכוניות פאר, בניה או לכל דבר אחר. כולם מסתכלים על ארצות הברית ואומרים שאם הם מרשים לעצמם לנהוג כך, גם אנחנו יכולים לנהוג כך".

• האם קרה בעבר שישראל תבעה או נתבעה במסגרת הליך של ארגון הסחר הבינלאומי?

"ישראל לא יזמה אף פעם תלונה נגד אף מדינה ואף מדינה לא יזמה נגדנו תלונה. ישראל בסך הכל משתדלת מאוד לציית להוראות ההסכם ואם יש תלונה או הערה על משהו לא תקין היא בודקת את זה ואם היא יכולה היא גם מתקנת את זה ופועלת שלא להגיע למצב של תביעה.

"בשנות השמונים כן היה לנו סכסוך עם ארצות הברית, מכוח הסכם הסחר עם ארצות הברית. קוראים לזה בוררות שרנוע. ושם אנחנו חשבנו שארצות הברית מפרה את ההסכם אתנו, הגשנו תביעה, התנהלה בוררות וזכינו בה. בסופו של דבר, קיבלנו פתרון משביע רצון.

"כדי שמדינה אחת תתבע מדינה שניה, צריך גם שהם יכירו אחת בשניה. למשל, יש לנו סכסוך גבולות ימיים עם לבנון. הרי הלבנונים טוענים שחלק ממאגרי הגז הטבעי של ישראל יוצאים בשטח המים הכלכליים שלהם. אבל זה אף פעם לא יגיע לבוררות כי לבנון לא מכירה בקיומה של ישראל".

השארת תגובה