יסוד רעוע: 25 שנה לחוקי היסוד שהובילו למהפכה החוקתית ושלטון בג"ץ

25 שנה מאז אישרה הכנסת שני חוקי יסוד, לאחר מאבקים רבים וטריקים פוליטיים, ונדמה כי נבואתו של מרן הגראמ"מ שך זצ"ל צדקה מתמיד. על דרך החתחתים שעברה החוקה הישראלית המתוכננת, משמעותם הגבולית של חוקי היסוד והסעיף שהצליחו החרדים להשמיט. וגם: המחלוקת המשפטית בין ברק ללנדוי וחשין

בגץ צילום בעריש פילמר
בגץ צילום בעריש פילמר

"רובל'ה למה אתם מתכוונים כשאתם אומרים שמדינת ישראל היא מדינה יהודית?" הדובר הוא ראובן ריבלין, נשיא המדינה כיום ובעבר חבר ועדת חוקה, שאישרה לפני 25 שנה את חוק יסוד חופש העיסוק וחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, שני החוקים שהובילו למהפכה החוקתית ולמה שמכונה לעתים כ"שלטון בג"ץ".

ריבלין, אז ח"כ פעיל, נשלח לביתו של מרן הגרא"מ שך זצ"ל, בכדי לשכנע אותו להורות לח"כים החרדים להביע תמיכה בחוקי היסוד. בתמורה נופף ריבלין בכך שהחוקים מעגנים את "ערכיה של מדינת ישראל כיהודית ודמוקרטית". אלא שחכמי ישראל עיניהם צופות למרחוק, והרב שך מיהר להשיב: "אתה אומר שמדינת ישראל היא דמוקרטית? אין לי בעיה עם ההגדרה הזו. כל הגדרה שהכנסת תגדיר את המושג דמוקרטיה, תהיה מקובלת עלי. אבל תגיד לי, רובל'ה, למה אתם מתכוונים כשאתם אומרים שמדינת ישראל היא מדינה יהודית?"

שני חוקי היסוד נחקקו בשלהי הכנסת השתים עשרה, ועד היום לא ברור האם חברי הכנסת שהביעו תמיכה בחוק הבינו את משמעות תמיכתם, בכך שהם הופכים את בית המשפט למקום אליו יגיעו החוקים הבעייתיים, ושם, ברוב של שופטים שלא נבחרו על ידי הציבור, יוחלט איזה חוק חוקתי ואיזה לא עומד בתקן. במלאות 25 שנה לחקיקת החוקים, חוזר "כל ישראל" למסע היסטורי בזמן.

מרשות מכוננת לכנסת

מרבית מדינות העולם המערבי מתהדרות בחוקה, מין מסמך שמגדיר את עקרונות המדינה, את צורת השלטון ואת הגבולות לחקיקת חוקים. גם דוד בן גוריון הבין את משמעות החוקה, והכריז על כך במגילת העצמאות: "אנו קובעים שהחל מרגע סיום המנדט, הלילה, אור ליום שבת ו' באייר תש"ח, ועד להקמת השלטונות הנבחרים והסדירים של המדינה בהתאם לחוקה שתיקבע על ידי האסיפה המכוננת הנבחרת – תפעל מועצת העם כמועצת המדינה הזמנית".

ההבנה באותם ימים בישוב היהודי הייתה שבבחירות הראשונות תיבחר "אסיפה מכוננת", שתכונן חוקה למדינה הצעירה, ורק לאחר מכן, על פי עקרונות צורת השלטון שיכתבו בחוקה, יצא העם לבחור את מחוקקיו ואת ממשלתו. מועצת המדינה הזמנית אף הקימה ועדת חוקה, שתפקידה יהיה להכין מסמך שכזה לאסיפה המכוננת. אלא שאז הוחלט שלא להחליט, ומועצת המדינה הזמנית הכריעה שהאסיפה המכוננת שתבחר תהפוך לפרלמנט רגיל לכל דבר. למרות החלטת המועצה מצעי המפלגות שהתמודדו בבחירות הכילו הצעות מפורטות לחוקה.

מיד עם היבחרה של האסיפה המכוננת הראשונה הצביעו חברי האסיפה על חוק המעבר, שבסעיפו הראשון נאמר: "לבית המחוקקים במדינת ישראל ייקרא כנסת. לאסיפה המכוננת ייקרא כנסת ראשונה", וכך הפכה המועצה שנבחרה מאסיפה שתפקידה לכונן חוקה שתגדיר את מהותה של מדינת ישראל לפרלמנט מחוקק ולאסיפה מכוננת בו זמנית. על אף ההחלטה, התעקשו רבים מחברי הבית לחוקק חוקה. כך שהכנסת הראשונה נחלקה לשתי קבוצות מוזרות, בצד התומכים בחוקה התייצבו חרות, הקומוניסטים, הציונים הכלליים ועוד, בצד המתנגדים שיתפו חברי הכנסת החרדים, הדתיים ומפא"י של בן גוריון פעולה, אלא שלכל צד היה נימוקו עמו.

חברי הכנסת החרדים והדתיים התנגדו לחוקה מהסיבה הפשוטה ביותר, לעם ישראל יש כבר חוקה, חוקת התורה, אין צורך בחוקה אחרת, ובכדי להסדיר את חיי היום יום, די לחוקק חוקים רלוונטיים. היו אף מהח"כים הדתיים שהעזו וטענו כי יש לחוקק חוקה ברוח התורה, טענה שנדחתה על ידי חברי הכנסת החילונים בחשש.

מנגד, בן גוריון עצמו התנגד לחוקה, מפני שחשש כי חוקה שכזו תגביל את שלטונו הרב. לטענות שהשמיע בגין כי היעדר חוקה תביא לעריצות שלטונו, השיב בן גוריון, בצדק מסוים, שחוקה לא הפכה את ברית המועצות למדינה דמוקרטית יותר וכי ביום עברה וזעם, כשיעלה דיקטטור על כס השלטון, הוא לא יהסס לפעול בניגוד לחוקה. יש לציין, כי לאחר "המהפך" שהעלה את בגין לשלטון, גם הוא לא העלה את רעיון החוקה, למרות שהיה לו רוב בטוח ועל אף שהוא היה מהקולניים ביותר שקראו לכונן חוקה שכזו בכנסת הראשונה.

שיתוף הפעולה בין החרדים לבן גוריון, וההפנמה שיהיה קושי רב לכונן חוקה מוסכמת, הובילה את חברי הכנסת לקבל את הצעתו של ח"כ יזהר הררי שהציע מין פתרון ביניים, חוקה שתיכתב פרק פרק, חוק יסוד אחר חוק יסוד. "הכנסת הראשונה מטילה על ועדת החוקה, חוק ומשפט להכין הצעת חוקה למדינה. החוקה תהיה בנויה פרקים-פרקים, באופן שכל אחד מהם יהווה חוק יסודי בפני עצמו. הפרקים יובאו בפני הכנסת, במידה שהוועדה תסיים את עבודתה, וכל הפרקים יחד יתאגדו לחוקת המדינה", נכתב בהצעתו.

למרות קבלת ההצעה, עברו עוד 8 שנים עד שחוקק חוק היסוד הראשון, חוק יסוד הכנסת, ובהמשך נחקקו חוקי היסוד הבאים: נשיא המדינה, הממשלה, משק המדינה, מקרקעי ישראל, הצבא, ירושלים בירת ישראל, השפיטה ומבקר המדינה. בין המשפטנים ישנו ויכוח, האם חוקי היסוד יש להם תוקף של חוקה ולא ניתן לחוקק כנגדם חוק רגיל. כשהמתנגדים טוענים, שמרבית חוקי היסוד כלל לא משוריינים ברוב מיוחס, שיקשה לשנות אותם, בניגוד לחוקה רגילה, כך שאין להם שום תוקף עליון.

למעשה בית המשפט, עד למהפכה החוקתית, הכריע כדעת המתנגדים. המקרה הבולט היה בעתירה שהוגשה כנגד חוק הבחירות שקבע כי רק מפלגות שכיהנו בכנסת היוצאת זכאיות למימון בחירות, מה שמוביל לפגיעה בחוק יסוד הכנסת שקובע כי הבחירות צריכות להיות "שוות". בג"ץ קיבל את טענת העותרים, וטען שמשום שחוק יסוד הכנסת מעוגן ברוב של 61 ח"כים, צריך לשוב ולחוקק את חוק מימון המפלגות ברוב של 61 ח"כים. עם זאת, השופטים לא טענו כי "החוק אינו חוקתי", אלא התייחסו באופן ספציפי לסעיף השריון.

חוקה לישראל

שלהי שנות ה-80, מפלגות הליכוד והעבודה לא מצליחות להכריע את הבחירות, כשכל מפלגה יוצרת גוש חוסם לקואליציה של חברתה. באותה תקופה ניתן היה לראות חדשות לבקרים, ניסיונות פוליטיים מכוערים, כשהמפלגות הגדולות מציעות לחברי כנסת טובות הנאה, בתמורה שאלה יערקו ממפלגתם וישברו את הגוש החוסם. התעלולים הפוליטיים הללו, הביאו רבים מהישראלים להביע ניכור מהדמוקרטיה הישראלית, מה שהוביל קבוצת פרופסורים מאוניברסיטת תל אביב להחזיר לחיים את הדיון בחוקה.

ראשית הם קראו לקבוע בחוקה את צורת השלטון, בחירה בפתק אחד לראשות הממשלה, ובפתק השני מפלגה – ושינוי שיטת הבחירות לבחירות אזוריות. שנית, לחוקק את מגילת זכויות האזרח, שכן הזכויות המגיעות לאזרחים מעוגנות בחוקות המדינה, מה שלא חוקק כאן בחוק יסוד.

מי שהוביל את היוזמה בכנסת היה חבר הכנסת אמנון רובינשטיין, שנתקל בקשיים. כמו לאחר הקמת המדינה, היו אלה חברי הכנסת החרדים והדתיים, שהביעו התנגדות מוחלטת לחקיקת חוקי היסוד, מתוך חשש שהם יובילו לביטול בתי הדין הרבניים, נישואין וגירושין שלא על פי חוקי התורה, ביטול חובת הכשרות בפרהסיה הציבורית, כפי שנקבע בסטטוס קוו, גיוס בחורי ישיבה ועוד. חברי הכנסת אף חזרו על הטענות האידיאולוגיות. כך לדוגמה הרב יצחק פרץ, ששימש כח"כ מטעם ש"ס, שטען: "לעם ישראל יש חוקה בת ארבעת אלפים שנה והיא התורה".

אלא שאז הגיע "התרגיל המסריח", במהלכו ניסה שמעון פרס לפרק את ממשלת האחדות עם הליכוד, ולהקים ממשלה צרה עם החרדים. במהלך התרגיל, הוביל פרס לפרישתו של חבר הכנסת אברהם שריר מהליכוד, בתמורה שזה יצטרף לממשלה, אך התנגדותם של מרן הגראמ"מ שך, מרן הגר"ע יוסף והאדמו"ר מלובביץ, הובילה לכך שפרס לא הצליח להקים ממשלה. מלאכת הרכבת הממשלה נפלה על שמיר, וזה נאלץ לקרוא לשריר "אברשה, חזור הביתה!" כדי שהוא יוכל להקים ממשלה.

ההתבזות הפוליטית הובילה להפגנת ענק של כרבע מיליון איש שקראו לחוקק חוקה בישראל, ואכן חברי הכנסת חוקקו את שינוי שיטת הממשל, אך חקיקת מגילת זכויות האדם נתקלה בהתנגדות עזה של חברי הכנסת החרדים, שהחתימו את שמיר בהסכמים הקואליציוניים, שכל שינוי בחוקה יעשה בהסכמתם.

ההצעה הראשונית של חוק יסוד זכויות האדם טמנה בחובה שינוי חוק יסוד החקיקה, כך שבית המשפט העליון יהיה גם בית משפט לחוקה, והשופטים יוכלו לפסול חוקים הנוגדים את חוקי יסוד זכויות האדם. חברי הכנסת החרדים והדתיים הובילו התנגדות עזה לסעיף, ובסופו של דבר הוא ירד מהשולחן.

סעיף נוסף שנמחק מחוקי היסודי, הוא סעיף "השוויון". חברי הכנסת החרדים הביעו את התנגדותם הנחרצת לסעיף, משלוש סיבות; א. החוק יפגע בחוק השבות ויאפשר עליית לא יהודים ארצה. ב. החוק יוביל להכרה בזרם הרפורמי והקונסרבטיבי. ג. החוק יוביל לגיוס בחורי ישיבות. כמו כן, דרשו הח"כים החרדים שחופש התנועה תוסר ממגילת הזכויות, שכן הזכות תוביל לאי אפשרות לסגירת רחובות בשבת.

רובינשטיין, שהבין שאין באפשרותו לחוקק מגילת זכויות מקיפה, הציע כפשרה לחוקק ארבעה חוקי יסוד שיכילו את מרבית זכויות האדם. שנית, לכלול בחוקים שמטרתם "לעגן את חוקיה של מדינה ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית", כשהמחשבה היא שהמילה יהודית תרגיע את חששם של חברי הכנסת החרדים.

בסופו של דבר מגיעים חוק יסוד חופש העיסוק וחוק יסוד כבוד האדם וחירותו להצבעה במליאת הכנסת, בשלהי ימיה, כשמרבית הח"כים עסוקים בפריימריז ובבחירות לכנסת הבאה. חוק יסוד חופש העיסוק, שמעגן בתוכו סעיף הדורש שכל שינוי בחוק יעשה ברוב של חברי הכנסת, קרי 61 ח"כים, עובר ברוב של 23 חברי כנסת, ללא מתנגדים וללא דיון מקיף במיוחד. מאוחר יותר יתברר לח"כים החרדים, שהחוק מאפשר יבוא מוצרים לא כשרים לארץ, וחברי הכנסת של ש"ס הצליחו להוביל את חקיקת החוק מחדש, בתוספת הכנסת סעיף התגברות, המאפשר חקיקת חוקים הסותרים את החוק, אך אלה יוגבלו בארבע שנים. החוק הוביל לפסיקת בג"ץ, שהורה לבתי חולים בארץ לפרסם שירותי מילה, גם של מוהלים שלא אושרו על ידי הרבנות הראשית.

המהפכה המשפטית

שונה מכך היה חוק יסוד כבוד האדם וחירותו. הח"כים החרדים הביעו התנגדות עזה לחוק, ובהצבעה במליאת הכנסת הצליחו להוביל לכך שח"כ צ'ארלי ביטון ישנה את הצבעתו על סעיף השריון, שקובע שדרוש רוב של 61 לשינוי בחוק, והסעיף נפל, מה שנראה היה שיקבע כי החוק יהיה חוק רגיל וניתן יהיה לחוקק חוקים הסותרים אותו.

רובינשטיין יספר לימים כי חברי הכנסת של העבודה הבריזו מההצבעה, לצורך הבחירות המקדימות במפלגתם, מה שהוביל לנפילת הסעיף. כך או כך, הגיע בית המשפט העליון, ליתר דיוק אהרון ברק, והפך את הקערה על פיה.  בפסק דין שניתן ימים ספורים לאחר רצח רבין, כשהעיתונות והכנסת היו עסוקים בכלל ברצח הפוליטי, קבע ברק כי הכנסת הכריזה על מהפכה חוקתית, למרות שהיא לא ידעה שהיא כזו.

ברק ניצל את סעיף 8 בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, סעיף האומר: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". לפי פרשנותו, למרות שהחוק נחקק ברוב של 32 תומכים לעומת 21 מתנגדים, ועל אף, שאין שום היגיון שמספר כה זעום של ח"כים יצליחו להגביל את חברי הכנסת להבא, הצהירה הכנסת על כך שחוק יסוד כבוד האדם עומד מעל שאר החוקים. יותר מכך, גם אם נניח שחברי הכנסת יכלו לעשות כן, כיצד יתכן שברק יפרש שהזכות ל"שוויון" כלולה בחוק יסוד כבוד האדם, בזמן שחברי הכנסת עמדו על כך שהמילה תרד. בשם אותו שוויון יפסל לימים הסדר גיוס בני הישיבות.

בנוסף, למרות שהמילה "יהודית" נוספה לחוק, כדי לאזן את חשש חברי הכנסת החרדים, הוציא השופט ברק את משמעות המילה, בדיוק כפי שחשש מרן הגראמ"מ שך, והותיר אותה חלולה מתוכן, כשלדידו המשמעות היא שמדובר במדינה אליה ליהודים יש זכות לעלות, מונהגת בה הלשון העברית ונחגגים בה המועדים היהודים.

מעניין לציין, שדווקא השופט מישאל חשין, הביע את התנגדותו ל"מהפכה החוקתית", כשהסביר, "כי קשה לדבר על מהפכה באמצעות חקיקה אם המחוקק כלל לא מודע ל'מהפכנות' החקיקה". גם השופט משה לנדוי הצביע על כך שאין שום "מהפכה" בחוק, שכן הוא ניתן לשנותו ברוב רגיל, בניגוד לחוקה שאמורה להיות יציבה וקשה לשינוי. על סעיף  8 אמר לנדוי, שמדובר ב"נוסח עמום ופתוח. מהפכה חוקתית וודאי שאין כאן".

על האף התנגדות של השופטים אלון ולנדוי, דעתו של ברק הפכה לדעה הרווחת בבג"ץ. בית המשפט פסל עד היום "רק" 13 חוקים (בהם חוק דחיית גיוס בחורי ישיבות והבטחת הכנסה לאברכים), אך רוחו מרחפת מעל בית המחוקקים הישראלי. כמעט בכל חוק, בוחנים היועצים המשפטיים איזה סעיף "אינו חוקתי", וגם כשהחוק כבר נחקק, תמיד יהיה את החכם התורן שיגיש בג"ץ. לראיה, בימים אלה מנסים חברי הכנסת להדיח את ח"כ באסל גטאס, שנתפס מבריח מכשירי סלולר למחבלים, באמצעות חוק ההדחה, אלא שחלק מחברי הכנסת והיועצים המשפטים מתנגדים לכך, בטענה שהחוק לא נידון בבג"ץ.

למעשה, המהפכה החוקתית פגעה בסופו של דבר גם בבית המשפט. סקרי אמינות של הלמ"ס מראים כי רק כמחצית מהציבור מאמינים לבית המשפט. כמו כן, כמעט בכל ממשלה מועלת הצעה לפגוע בצורה כזו או אחרת בבית המשפט, כשמעל כולם זכורה הצעתו של ח"כ מוטי יוגב לעלות על בית המשפט עם D9. אומנם חברת מפלגתו, שרת המשפטים איילת שקד, לא בחרה לעלות עם טרקטור על בית המשפט, אך היא דאגה למנות שופטים בעלי אוריינטציה ימנית, מה שנחשב בעיני חלק מהשופטים כהרס מוחלט של בית המשפט.

בנוסף, המהפכה החוקתית הובילה לעצירת הליך חקיקת חוקי היסוד, שהיו אמורים בסופו של דבר להרכיב את החוקה הישראלית, מתוך החשש שבית המשפט יפרש את החוקים בניגוד לדעת המחוקקים. דוגמא בולטת לכך ניתן היה לראות בראשית העשור הקודם, שהובא לכנסת חוק יסוד איכות הסביבה, חוק סביבתי ולא מזיק. מי שהביע את התנגדותו החריפה לחוק היה חבר הכנסת משה גפני, מי שזכה לא אחת בפרסים מצד ארגוני הירוקים, את התנגדותו נימק: "כשבג"ץ ייבחר על ידי העם נסכים לתת לו את הכוח שחוקי היסוד מפקירים בידיו". אריה דרעי נימק: "גם אם יביאו את עשרת הדברות כהצעת חוק יסוד אצביע נגדה, בשל החשש מפרשנות בג"צ".

חוק היסוד האחרון שנחקק היה בממשלה הקודמת, כשהבית היהודי דרש את הכללת חוק יסוד משאל עם, שמחייב קיום משאל על פינוי ישובים. ואכן, הכנסת קיימה מרתון דיונים והחוק עלה להצבעה מיד לאחר שינוי חוק הגיוס על ידי יש עתיד. מנגד, חוק הלאום,  שמעגן את מדינת ישראל כמדינת יהודית, נתקל בהתנגדות קשה, בין היתר גם של חברי הכנסת החרדים, והליך חקיקתו לא התקדם. ראש הממשלה הבטיח כי הליך החקיקה ימשך בכנסת הנוכחית, אך לעת עתה נראה שרחוק היום שייחקק חוק יסוד נוסף במשכן הכנסת.

השארת תגובה