מנדלבליט: "שלטון החוק אין משמעו שלטון היועץ המשפטי"

היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט, נאם הבוקר בועידת כלכליסט, והתייחס לתפיסת עולמו את תפקיד היועץ המשפטי. מנדלבליט התייחס לטענות על הרגולציה והמשפטיזציה, והבהיר את עמדותיו בנושא

מנדלבליט
מנדלבליט

היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט, נאם הבוקר בוועידת כלכליסט, והתייחס לתפיסתו את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה.

"תחילתה של שנה היא תמיד הזדמנות טובה לעריכת חשבון נפש ובחינה פנימית ביחס לשנה החולפת, שתכליתן שיפור פועלנו ועשייתנו בשנה הבאה עלינו לטובה", פתח מנדלבליט. "עבורי, הייתה השנה החולפת שנה משמעותית במיוחד, שכן נכנסתי לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, בו אני מכהן למעלה מחצי שנה. מטבע הדברים, נוכח הזמן הקצר שעומד לרשותי, לא אוכל לסקור את כלל האתגרים שעומדים לפניי, אולם אתייחס לאתגר המרכזי.

"האתגר המרכזי אותו אני מזהה בתפקידי הנו חיזוק וביצור שלטון החוק בצד מתן הכלים המשפטיים לדרג הנבחר לממש את מדיניותו, ולמרות שאולי נהוג לחשוב אחרת, אין סתירה בין הדברים. אתגר זה מחייב עבודה אינטנסיבית ומורכבת תוך שילוב בין כובעיו השונים של היועץ המשפטי לממשלה, ולמעשה הוא גם ממחיש למה אסור להפריד בין הכובע הייעוצי לבין זה האכיפתי.

"בתקופה זו נתקלתי פעמים רבות, בשיח הציבורי הער סביב, המונחים "רגולציה" ו"משפטיזציה", והשאלה אם  ההשפעה שלהם היא שלילית או חיובית. אני גם מודע לטענות הקיימות, כאילו הייעוץ המשפטי מונע את קידום המדיניות של הדרג המיניסטריאלי, או לפחות מעכב דברים.

"בעיני, אמירה כוללנית זו היא שטחית. הדברים מורכבים בהרבה, ובדומה לתפישת עולמי בתחומים רבים אחרים, יש ליצור איזון בין העודף לחוסר. אבקש להתייחס ראשית לנושא "הרגולציה". במסגרת תפקידי הנוכחי גיליתי, כי במקרים רבים, האסדרה עשויה דווקא להביא להגברת יעילות, לכל הפחות, בטווח הארוך.

"לביסוס אמירתי, אביא שתי דוגמאות לפעילויות רגולטוריות שקודמו על ידי מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, אשר מלמדות על חשיבות האסדרה ותפקידה החיוני במערכות השלטון המקומי והמרכזי כאחד.

"בחודש אפריל 2014 מינה היועץ המשפטי לממשלה הקודם צוות לצורך "בחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר-המידות בשלטון המקומי". בראש הצוות עמדה המשנה לייעוץ, עו"ד דינה זילבר והצוות כלל נציגים ממחלקת ייעוץ וחקיקה, פרקליטות המדינה, משטרת ישראל, משרד הפנים ונציגי הרשויות המקומיות. הצוות הוקם, על רקע פסיקת בית המשפט העליון ב"פרשת הולילנד", אשר חשפה מקרי שחיתות בעיריית ירושלים, כמו גם על רקע התובנה כי לצד הטיפול המסורתי בשחיתות שלטונית באמצעות מנגנוני המשפט הפלילי, ניתן וראוי לעשות שימוש בכלים מתחום המשפט הציבורי הלבר-פלילי, ובפרט – מתחום המשפט המינהלי, לצורך קידום המאבק בשחיתות.

בחודשים האחרונים כפי שכולכם בודאי יודעים נתקלנו בפרשות נוספות המלמדות על הצורך בטיפול בהיבטי טוהר מידות ברשויות המקומיות. אני יכול רק לומר בהקשר זה שאנחנו מטפלים בדברים הללו בנחישות, ומבינים שהמלאכה מרובה.

אם נחזור לאותו צוות שהזכרתי לעיל – בסופו של התהליך, הוציא הצוות תחת ידיו דין-וחשבון רחב-היקף, העוסק בשורה ארוכה של נושאים וכולל המלצות רבות, על דעת כלל חבריו, והן כבר בשלבים מתקדמים של יישום אצלנו.

אחת מההמלצות החשובות קיבלה ביטוי מעשי בתחום המכרזים: לצד שורת תיקוני חקיקה לצורך קידום נורמות החלות על השלטון המקומי. באופן דומה לאלו החלות על השלטון המרכזי, המליץ הצוות גם על שינוי הרכב ועדות המכרזים להרכב מקצועי ולא פוליטי,  בדומה להרכבן בשלטון המרכזי. עוד המליץ הצוות להחיל על כלל חברי המועצה, ולא רק על ראשי הרשויות, את "חוק ההשעיה", כך שתתאפשר השעיית נבחר ציבור מתפקידו בשל הגשת כתב אישום בעניינו.

הצוות גיבש גם שורת המלצות שנועדו לחזק את מעמדם ואת יכולתם של שומרי הסף ברשויות המקומיות לממש את תפקידם בסביבת עבודה סבוכה ומורכבת.

הצוות המליץ על שורה של צעדים שיאפשרו למערכי הייעוץ המשפטי לפעול ביעילות ובעצמאות ובכלל זאת, המליץ לפעול לשם כך שבכלל הרשויות המקומיות ולא רק בעיריות ימונה יועץ משפטי שהוא עובד הרשות (להבדיל מיועץ משפטי "חיצוני").

ההמלצות הללו יוצאות אל הפועל, כאשר במסגרת דיוני התקציב האחרונים אף יוחד לצורך כך תקציב נפרד.

כן הומלץ להקים גוף מרכזי – יחידה למניעת ניגוד עניינים בשלטון המקומי – גוף אשר יוסמך לבחון את סוגיית ניגוד העניינים של ראשי הרשויות והיועצים המשפטיים לרשויות ולגבש בעבורם הסדרים למניעת ניגוד עניינים במקרים שבהם יעלה צורך בכך, נוכח הקשיים והחוסרים שעולים בהקשרים אלו מן המצב הקיים.

יתרה מכך, משרד הפנים, בשיתוף עם משרד המשפטים, הפיץ לאחרונה תזכיר חוק ליישום היבטים שונים נוספים של הדו"ח וכן הופץ חוזר מנכ"ל המיישם את המלצות הצוות העוסקות בתרומות לרשויות המקומיות. יישום ההמלצות שבפרקים הנוספים של הדו"ח מצוי בתהליכי עבודה בימים אלה.

דוגמא נוספת – פרשת חקירת חשדות השחיתות בחברה הממשלתית נתיבי ישראל.  בעקבות החקירה, התגלה כשל עמוק בהתנהלות החברה ובפיקוח של המדינה על הנעשה בה. ממצאים אלו חייבו חשיבה ממשלתית מחודשת לגבי אסדרת פעילות החברה וחברות ממשלתיות אחרות, שעיקר תקציבן מגיע מתקציב המדינה.

לשם כך, התקיימו בשנה האחרונה סדרה של דיונים, אצל המשנה  לעניינים כלכליים-פיסקליים כהגדרת תפקידו הקודם, עו"ד אבי ליכט, בהשתתפות רשות החברות הממשלתיות, נציגים ממשרד האוצר ומפרקליטות המדינה. בדיונים אלו הועלו בעיות רבות נוספות, אשר קשורות להיבטיים האזרחיים של תפקוד חברות – חלקן המשמעותיות ביותר במשק – וכן היבטים של מנהל תקין ואמון הציבור ברשויות המדינה ובחברות הממשלתיות.

אני יכול לבשר לכם, כי תהליך חשיבה משותף זה כבר נשא פירות.

כך למשל, רשות החברות עובדת בימים אלו על חוזר שמטרתו לחזק את נוהלי הבקרות הפנימיות בחברות הממשלתיות. בנוסף, כחלק מקידום חוק ההסדרים הנוכחי עברה החלטת ממשלה שעיקרה הקמת צוות ממשלתי אשר יבחן את חיזוק הבקרות בחברות הממשלתיות במישורים שלא טופלו בעבר, למשל באמצעות מנגנוני בקרה על מכרזים, אשר לא יאפשרו לחברות "לנפח" עלויות של פרויקטים לאחר שזכו במכרזים.

דוגמאות אלו ממחישות כי לעיתים אסדרה עשויה להיות נחוצה ומבורכת, מאחר שהיא בעלת פוטנציאל עצום לחסכון בכספי הציבור, למניעת שחיתות ולתרומה משמעותית לעלייה באמון הציבור בממשלה, בחברות הממשלתיות ובשלטון המקומי.

מינוי רגולטורים מקצועיים ולא פוליטיים, פיקוח ויצירת מנגנוני בקרה במישורים שאינם רק פליליים אלא גם אזרחיים ומנהליים, פיקוח על ראשי החברות והרשויות הפועלים לשם מניעת ניגוד עניינים, מניעת מינויי קרובים; כל אלה הם צעדים רגולטוריים נחוצים לקידום המטרות האמורות, וברור שיש להם השלכות מוסריות וכלכליות נרחבות.

כפי שאמרתי, וכעת אחזור ואומר, כי מטרתי בתפקידי היא בראש ובראשונה קידום שלטון החוק וביצורו, קידום מדיניות הממשלה בגבולות המשפט, וכן קידום וייעול מערכות השלטון על ידי מציאת האיזון הנכון שבין פעילותם הנחוצה של הרגולטורים והמשפטנים לבין הגורמים השונים הפועלים בספירות הציבורית והעסקית, על מנת לייצר מערכת יעילה, ישרה והוגנת, לתועלת הציבור כולו.

בסופו של דבר, הכל שאלה של איזונים בין הצורך למנוע שחיתות ולסתום פרצות מזה, שגם דבר זה יביא בסופו של דבר להגברת היעילות והמחיר של כשלון בו הוא יקר מאוד, לבין שמירה על יעילות תפקודית ויכולת משילות מזה.

את האיזונים הללו רואה לנגד עיניו היועץ המשפטי לממשלה, בין השאר תוך שימוש בסמכויותיו המגוונות מתחומי המשפט הפלילי, האזרחי והמינהלי.

ובאשר למה שמכונה "משפטיזציה", אבקש להדגיש כי, כיום, כמתבונן מבפנים על תפקיד היועץ, ומהיכרות מעמיקה אף יותר של מערכת האכיפה והייעוץ אשר בראשה אני עומד, אני מרגיש בטוח יותר לשוב על אמירותיי ערב כניסתי לתפקיד, על-פיהן שלטון החוק אין משמעו שלטונו של היועץ המשפטי.

הדרג המדיני הוא הדרג הנבחר, והוא בעל הסמכות לקביעת מדיניות הממשלה והוא גם זה שנושא באחריות להחלטותיו.

תפקידו של הייעוץ המשפטי לממשלה הוא להעמיד כלים משפטיים בידי מקבלי ההחלטות, לשם הגשמת מדיניות הממשלה, בגבולות החוק.

הייעוץ המשפטי לממשלה נדרש לנתח מבחינה משפטית את הפעולות המתבקשות, להציג בפני הדרג המדיני את הסיכונים הכרוכים בהן – ככל שסיכונים כאלה קיימים, ולהותיר לדרג המדיני את ההכרעה בתוך מתחם הפעולות החוקיות.

באותם מקרים שבהם קיימת מניעה משפטית מלנקוט בפעולה מבוקשת, עלינו לומר זאת בקול רם וברור, ובצד זאת, לנסות יחד עם הדרג המדיני למצוא פתרונות חלופיים שעומדים בדרישות החוק.

תפיסתי זו את התפקיד – ודרך אגב, לא המצאתי דבר, שהרי הכל כבר נאמר לפני שנים רבות בדו"ח של הוועדה בראשות הנשיא בדימוס שמגר –  אף התחזקה ונשארה איתנה לאורך המחצית הראשונה של שנתי הראשונה בתפקיד, ולא היססתי להכריע בסוגיות לא פשוטות, הכל לפי הבנתי את המצב המשפטי העומד מול עיני.

אבקש לנצל במה זו ולשלוח בשם כולנו איחולי החלמה מלאה ומהירה לנשיאנו התשיעי מר שמעון פרס. אני מאחל לכולכם שנה טובה ופורייה."

השארת תגובה